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黨的十六屆五中全會、六中全會和黨的十七大都把實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化放在重要位置。近年來，中央
政府各部門、地方各級政府都把促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化列為本部門、本地區(qū)工作的重要內(nèi)容，學(xué)術(shù)界也
以學(xué)以致用為宗旨，開展相關(guān)研究。于是，我們的生活和理論研究中就有了教育均衡發(fā)展，公共衛(wèi)生和基
本醫(yī)療均等化等一系列實踐和思想。
目前，完善社會保障體系成為政府工作的重要內(nèi)容和社會關(guān)注的熱點問題。尤其是為應(yīng)對國際金融危
機(jī)沖擊，社會保障體系建設(shè)提速，建立一個人人能夠享有社會保障的普惠型社會福利體系就提上了議事議
程。研究基本社會保障均等化需要注意以下幾個問題：
一、基本社會保障的特征與意義
社會保障是指在人們因患病、失業(yè)、年老、死亡、生育、意外傷害等情況下確保其基本收入、醫(yī)療、
住房和教育等權(quán)利的一項制度安排，是人類在二十世紀(jì)進(jìn)行的最有意義的創(chuàng)新之一�；旧鐣Ｕ吓c基本
權(quán)利和社會權(quán)密切相關(guān)，具有彌補(bǔ)功能，必須是全覆蓋的。基本社會保障必須具有下列基本特點。
(一)與人們的基本權(quán)利有關(guān)
基本社會保障是滿足所有社會成員的保障，它不僅要覆蓋在正規(guī)部門就業(yè)的人員，也要覆蓋自雇就業(yè)
者、兼職人員和沒有固定工作的勞動者，確保他們在患病、失業(yè)、年老、病故、生育、意外傷害時的基本
生活�；旧鐣Ｕ弦彩巧鐣䴔�(quán)。社會權(quán)是基于福利國家和社會國家的理念，為使任何人都可以獲得合乎
人性尊嚴(yán)的生存，而予以保障的所有權(quán)利的總稱。這種社會權(quán)利表現(xiàn)為三個方面：第一，人有義務(wù)去滿足
他人的基本生存權(quán)；第二，強(qiáng)調(diào)正義、公平、履行義務(wù)、尋求公正的社會經(jīng)濟(jì)權(quán)。給予窮人實際的社會權(quán)
。第三，基本社會保障權(quán)是一種接受權(quán)亦即積極人權(quán)，享有接受權(quán)是有資格接受某物或以某種方式受到對
待的權(quán)利。［1］
(二)體現(xiàn)人們的社會權(quán)
社會權(quán)是伴隨著人權(quán)的國際化，人權(quán)的內(nèi)容不斷的被擴(kuò)展而出現(xiàn)的，人權(quán)不僅僅局限在政治領(lǐng)域，還
發(fā)展出經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利即社會性權(quán)利，也即社會權(quán)。社會權(quán)之所以產(chǎn)生基于以下幾個方面的原因：
(1)人類對生存與發(fā)展的需求；(2)自然威脅與社會威脅(含市場機(jī)制與競爭機(jī)制)導(dǎo)致的人類生存條件的脆
弱性；(3)資源和權(quán)利的稀缺性；(4)道德與理性對人類需求的表達(dá)和實現(xiàn)將是一個長期的歷史過程［2］
。作為社會共同體生活的一項原則，任何處于危難中的人都有權(quán)向他人呼救，所有的人都有責(zé)任解除呼救
人的危難，因此，國家應(yīng)當(dāng)以積極作為的形態(tài)介入這一社會性權(quán)利的實現(xiàn)領(lǐng)域，使社會經(jīng)濟(jì)弱者獲得實際
上的自由。
(三)具有彌補(bǔ)功能
基本社會保障體制可以彌補(bǔ)已有社會保障制度的“功能不全”缺陷［3］。社會保障體制如果設(shè)計不
得當(dāng)，會出現(xiàn)逆向功能。目前，日本的稅收體制和社會保障體制在緩和不平等、消除貧困功能上，已經(jīng)超
過先前的“功能不全”而陷入“逆功能”狀態(tài)，其主要表現(xiàn)在，2000年日本的相對貧困率和收入不平等程
度在OECD國家名列前茅；自殺率，無論男女都處于世界上前列，與此同時，日本的出生率已經(jīng)跌到世界最
低水平。韓國在20世紀(jì)中期模仿西方發(fā)達(dá)國家建立起社會福利體制，目前這種福利體制的再分配功能比較
弱，收入分配不平等現(xiàn)象非常嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)社會層面兩極化的結(jié)構(gòu)日趨明顯。韓國已經(jīng)進(jìn)入兩極分化的社會
。許多研究報告證實了這一點。兩極分化削弱了韓國的社會凝聚力，成為追求社會福祉、社會和諧的主要
的障礙。兩極分化通過收入排斥、財產(chǎn)占有排斥、消費排斥、教育排斥、社會參與排斥、生產(chǎn)排斥等影響
社會和諧。韓國學(xué)者發(fā)現(xiàn)，家庭收入、財產(chǎn)占有、消費等在各自平均水平的60%以下就會引起社會排斥。
韓國的社會貧富差距的重復(fù)性及長期化正在形成。模仿發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)建立起來的福利模式，日韓政府背
負(fù)大量債務(wù)，政府財政負(fù)擔(dān)加重，社會福利和社會保障步履維艱。人人享有的基本社會保障會降低社會保
障逆向功能發(fā)生后產(chǎn)生的副作用。
(四)必須是全覆蓋的
在項目上，基本社會保障應(yīng)當(dāng)包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)和工傷等。當(dāng)然保障性住房在一些國家也
被考慮納入其中。不同的國家有不同的基本社會保障制度，這要視其歷史、政治和經(jīng)濟(jì)條件而定。盡管各
個國家都試圖把所有的人群考慮到社會保障體系中去，但是總有一些人群不能完全被保障，于是就有了社
會救助。社會救助是指社會成員因各種因素難以維持最低生活水平時，由政府按照法定程序和標(biāo)準(zhǔn)向需要
人群提供的現(xiàn)金、實物或其他方式的支持。因此，社會救助是維持個人基本生活保障的“最底線”手段，
是社會的穩(wěn)定器，是社會安全網(wǎng)的最后一道防線。盡管在一些國家社會保險成為社會保障的基本形式，但
是由于社會保障體系的設(shè)計不可能覆蓋所有人群，加上失業(yè)人口的經(jīng)常出現(xiàn)，等等，社會救助并沒有因為
社會保險的發(fā)展而消失。但是，社會救助屬于基礎(chǔ)性的社會保障。社會救助本身并不能單獨成為基本社會
保障。
(五)基本社會保障是一個過程
2006年10月，奧地利大選不久，社會民主黨拋出了“基本覆蓋”計劃，根據(jù)這個計劃，“所有合法獲
得失業(yè)保險、失業(yè)救助、社會救助和養(yǎng)老金后仍然低于一定的最低收入水平者，可以獲得800歐元的最低
收入”。奧地利社會民主黨提出的基本覆蓋有兩個前提：一是必須建立相關(guān)的保障制度和項目，并且已經(jīng)
覆蓋所有人群。二是社會保障已經(jīng)實現(xiàn)了全國統(tǒng)籌。首先，在這一點上，與我國學(xué)者提出的基本社會保障
還是有一定的區(qū)別的，要點在于我國社會保障體系還沒有完全建立起來，相當(dāng)一部分人群，尤其是農(nóng)村人
群還沒有被納入社會保障體系，或者正在被納入社會保障體系。其次，我國社會保障統(tǒng)籌的層次還不是很
高，要在全國層次上建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)也存在一定的困難，再次，全國統(tǒng)籌涉及到財政體制，尤其是中央和
地方財政的關(guān)系，比較復(fù)雜。在這樣一個階段建立基本社會保障體系并實現(xiàn)其均等化，必須在最初就建立
最低標(biāo)準(zhǔn)，或者，在各地區(qū)基本建立起社會保障體系之后，再由中央政府建立類似奧地利這樣的全覆蓋計
劃，實現(xiàn)均等化。這都需要一個過程。
二、基本社會保障與基本公共服務(wù)
我國的基本社會保障均等化與基本公共服務(wù)均等化的提出有著密切的關(guān)系，因此，我們在這里也有必
要把這兩個概念加以區(qū)別。
(一)保障與供給
從保障和供給的角度出發(fā)，我們可以把基本公共服務(wù)分為狹義的和廣義的兩種，狹義的基本公共服務(wù)
是指為對象供給服務(wù)的體制、機(jī)制和過程，涉及到設(shè)施、設(shè)備和人員配置。廣義的既包括保障體制機(jī)制，
也包括服務(wù)供給體制機(jī)制。
涉及到基本公共服務(wù)均等化，就其內(nèi)部的各個部分，要分門別類地進(jìn)行分析。但基本可以分為兩個大
的部分，保障和供給。保障體現(xiàn)為貨幣，供給體現(xiàn)為實物。區(qū)別保障和供給的意義在于它為我們進(jìn)一步的
分析奠定了基礎(chǔ)。保障就其內(nèi)涵涉及了財政來源、給付方式、給付水平、支出對象和政府的角色。供給則
主要涉及設(shè)施、設(shè)備和人員的配置。在配置過程中，標(biāo)準(zhǔn)是非常重要的。至此，我們就有了一個比較清晰
的分析框架。
區(qū)分基本社會保障和基本公共服務(wù)還具有十分重要的操作意義。這種區(qū)分也為當(dāng)前我國的社會發(fā)展找
到一種理論分析框架。在我國現(xiàn)階段，人們把社會事業(yè)作為社會發(fā)展的重要內(nèi)容，社會事業(yè)主要是指科學(xué)
、教育、文化、衛(wèi)生、體育等部門的服務(wù)體系建設(shè)。而社會保障和就業(yè)等被視為社會發(fā)展的一部分，但不
屬于社會事業(yè)，引入保障和供給的理論將會化解就業(yè)、社會保障與社會事業(yè)的分界，為當(dāng)前我國的社會發(fā)
展找到一種新的理論框架，從而使社會事業(yè)、就業(yè)與社會保障，以及社會秩序能夠融合起來，而不是分而
治之。
(二)基本社會保障定位
根據(jù)以往的研究，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把我國現(xiàn)階段的全國性基本公共服務(wù)的范圍劃定在醫(yī)療衛(wèi)生(或者叫
公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療)、基本教育(義務(wù)教育)、社會救濟(jì)、就業(yè)服務(wù)，和養(yǎng)老保險這樣一種界定上。社會
保障或基本社會保障被囊括在廣義的基本公共服務(wù)保障體制內(nèi)。我們現(xiàn)階段的基本社會保障與基本公共服
務(wù)是重合的。
進(jìn)一步說，基本社會保障與基本公共服務(wù)的相同點是基本社會保障是基本公共服務(wù)的一部分，基本公
共服務(wù)既包括保障，也包括在保障基礎(chǔ)上的服務(wù)供給；不同點是基本社會保障可以用貨幣標(biāo)準(zhǔn)來衡量，而
基本公共服務(wù)的服務(wù)體系供給則需要考慮設(shè)施、設(shè)備和人員的配置問題，即要求有實物標(biāo)準(zhǔn)。
總之，基本社會保障是指政府在人們因患病、失業(yè)、年老、意外傷害等情況下確保其基本生活、保健
和教育等權(quán)利的一項制度安排，在我國現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)包括基本養(yǎng)老保險、社會救助、基本衛(wèi)生保健和基礎(chǔ)教
育。
